两会聚焦：健全生态补偿机制，我们还有多少路要走？
信息来源：中国林业网 发布日期：2016-03-11 浏览次数：5229次
中国绿色时报3月11日报道 今年的《政府工作报告》提出“健全生态保护补偿机制”，生态补偿话题再次成为两会期间代表、委员关注的焦点。
早在2013年年底，党的十八届三中全会《决定》就曾提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。
“十二五”期间，国家相继出台森林、湿地、荒漠等资源保护补贴政策，并逐年提高补助标准，累计安排财政补贴资金1925亿元。2014年，财政部和国家林业局印发了《中央财政林业补助资金管理办法》，进一步规范森林生态效益补偿制度，并首次建立了湿地补贴政策，将湿地生态效益补偿试点、湿地保护奖励支出列入补贴范围。
十八届三中全会提出实行生态补偿制度已逾两年，生态补偿机制建立过程中还存在哪些问题？需要进一步加强哪些方面的工作？连日来，代表、委员们或是接受采访，或是提交建议提案，为健全生态补偿制度建言献策。
补偿牺牲，应当且必须
“青海特别是三江源地区的生态环境状况事关全省的可持续发展，也关系国家生态安全。”全国人大代表、青海省供销联社主任王玉虎说。
青海地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江及黑河的发源地。近年来，青海始终坚持生态保护第一，将大部分地区列为禁止或限制开发区域，并取消了对三江源地区的GDP考核。而这种牺牲发展换来的保护，却对当地群众的生存发展造成了影响。
全国人大代表、青海省海北藏族自治州委书记尼玛卓玛说：“如果青海也追求GDP增速，发展工业产业、开发矿产资源，虽然有利于经济发展，却会对生态环境造成不可估量的破坏。”她认为，在国家越来越重视生态保护的今天，对为保护生态资源作出牺牲的地区加大生态补偿力度十分必要。
青海遇到的问题放之全国而皆准。
“实际来看，位于河流上游的居民为生态建设作出了贡献，应当进行补偿。作为河流中、下游的地区和居民享受到了实惠，就应当对上游居民作出经济补偿”。全国政协委员、国务院参事、中国林科院首席专家杨忠岐说，目前，很多下游地区的群众尚不太能接受这种方式。国家一方面应加强宣传，提高人们的生态保护意识，让百姓逐渐接受生态补偿；另一方面，要利用税收调控，加大生态补偿投入。
来自纳西族的全国人大代表、云南文化产业投资控股集团有限责任公司工会副主席杨劲松说，云南很多山区的森林也曾因采伐遭受破坏，实施了保护政策后，才逐步得到恢复，但却在一定程度上造成了保护地人民的贫困，也制约了这些地区脱贫致富的步伐。“很多人原本砍一棵树就可以维持很长时间的生计，现在失去了原有的收入来源，面临严重的生存问题。”
“生态区的农民为生态涵养作出了贡献，甚至作出了牺牲。这些地区很多项目不能建设，森林是他们赖以生存的命根子，政府给予必要补偿是应该的。”全国人大代表、广东省广州市人大常委会原主任张桂芳对此表示赞同。他同时提出，生态区大多属于经济落后地区，提高生态补偿标准可以增加这些地区农民的收入，是开展扶贫攻坚非常直接的措施和途径。
“森林、湿地和河流等所提供的生态服务是全民所有的，向为保护这些资源而作出牺牲的人民实施补偿，是必须的也是合理的。”全国人大代表、江西省林业厅厅长阎钢军说。
制度缺失，实施频受阻
我国生态补偿工作启动较晚，在实施过程中仍存在不少困难。一些代表、委员认为，造成这些问题的最大原因来自于生态补偿机制尚未建立。
“由于生态补偿的制度没有建立起来，真正执行时会遇到很多阻碍。”全国人大代表、民进湖北省委员会秘书长周建元认为，由于缺乏必要的法律依据，“谁受益、谁补偿”的原则仅停留在呼吁阶段，并未真正落到实处。
“生态补偿基金来源单一也是当前面临的重要问题。”全国人大代表、广西南宁良凤江国家森林公园副主任覃建宁说，以森林生态效益补偿为例，补偿资金主要来源于国家和地方财政。就当前的情况看，直接从受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份征收森林生态效益补偿基金，作为国家和省级政府财政投入的必要补充，是提高补偿标准，使公益林经营者获得合理补偿的重要途径。
“但是，由于补偿机制没有及时建立，经济落后、贫穷地区投入，发达、富裕地区受益的问题还没有得到根本解决。”覃建宁说。
全国政协委员、浙江省林业厅巡视员吴鸿说，目前，浙江省的生态公益林省级层面补贴标准是全国最高的，已经达到每年每亩30元，这个数字到“十三五”结束时将达到50元。“然而在实际工作中，增加的补贴资金挤占了林业发展的资金，随之而来的是其他林业事业资金的增加量有所降低。”
此外，由于生态补偿标准未与生态效益挂钩，生态公益林不论质量高低、生态服务功能大小，均实行同一补偿标准，忽略了不同地区和不同管护难度、管护成本的差异。
“另一个问题是，中央在生态公益林补贴方面的标准太低。”阎钢军说，以江西为例，国家、省两级生态公益林补偿资金为每亩每年21.5元，而江西目前一根毛竹的价格为20元左右，每亩生态公益林的补助只相当于一株毛竹的价格，林农经营商品林与管护生态公益林的经济效益相去甚远，不利于提高林农的保护积极性。
当务之急，机制做保障
“当前，迫切需要从国家层面推动生态补偿机制真正落地。”周建元建议，加快生态补偿立法步伐，从中央层面建立具有可操作性的生态补偿机制。
全国政协常委、江西省政协副主席、民建江西省委主委孙菊生今年重点关注了自然保护区的生态补偿问题。他认为，当前，自然保护区生态补偿机制尚不健全，特别是对湿地至今没有任何补偿，严重影响了周边群众对自然保护区保护事业参与的积极性，甚至存在抵触和破坏情绪。他建议，建立健全生态补偿机制，将自然保护区所有林地全部纳入国家重点生态公益林，提高自然保护区内生态公益林补偿标准，并尽快建立湿地生态补偿机制。
在具体举措方面，全国人大代表、农工党云南省昭通市委主委宋万永建议，建立跨行政区域的横向转移支付，充分应用经济手段和法律手段，完善生态体系建设的财税、投融资政策，探索多元化生态补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。“生态补偿的支付主体是生态受益者，要大力倡导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。”在宋万永看来，在对生态牺牲区作出补偿的同时，让生态受益区政府、企业和民众建立成本意识，对自身发展行为作出约束和调整，也是建立生态补偿机制的重要目的。
“在制定生态补偿机制时，还要积极探索水、电、旅游等经营收入转移支付补偿办法。”孙菊生说。
阎钢军多年关注国家生态补偿标准提高问题。他认为，国家财政一次性增加过多补偿资金并不实际，但可以逐年逐步提高补偿标准，提高农民保护生态资源的积极性，从而提高保护效果。
覃建宁建议，明确森林生态效益补偿等级，尽快建立公益林分级补偿机制，使补偿标准与公益林形成过程的投入和产出的生态效益相挂钩。
吴鸿认为，在重要部位、重要区域，应提高补偿标准，在一些生态区位极度特殊、重要的地方，国家甚至可以采取花钱收购的方式实现完全保护。
同时，生态补偿资金中应划出一定比例，作为森林管护、森林防火、病虫害防治等的工作经费，加强外围保障。“如果缺乏必要的保障措施，无论建立何种生态补偿机制，生态保护的效果都会受到影响。”吴鸿说。
早在2013年年底，党的十八届三中全会《决定》就曾提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。
“十二五”期间，国家相继出台森林、湿地、荒漠等资源保护补贴政策，并逐年提高补助标准，累计安排财政补贴资金1925亿元。2014年，财政部和国家林业局印发了《中央财政林业补助资金管理办法》，进一步规范森林生态效益补偿制度，并首次建立了湿地补贴政策，将湿地生态效益补偿试点、湿地保护奖励支出列入补贴范围。
十八届三中全会提出实行生态补偿制度已逾两年，生态补偿机制建立过程中还存在哪些问题？需要进一步加强哪些方面的工作？连日来，代表、委员们或是接受采访，或是提交建议提案，为健全生态补偿制度建言献策。
补偿牺牲，应当且必须
“青海特别是三江源地区的生态环境状况事关全省的可持续发展，也关系国家生态安全。”全国人大代表、青海省供销联社主任王玉虎说。
青海地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江及黑河的发源地。近年来，青海始终坚持生态保护第一，将大部分地区列为禁止或限制开发区域，并取消了对三江源地区的GDP考核。而这种牺牲发展换来的保护，却对当地群众的生存发展造成了影响。
全国人大代表、青海省海北藏族自治州委书记尼玛卓玛说：“如果青海也追求GDP增速，发展工业产业、开发矿产资源，虽然有利于经济发展，却会对生态环境造成不可估量的破坏。”她认为，在国家越来越重视生态保护的今天，对为保护生态资源作出牺牲的地区加大生态补偿力度十分必要。
青海遇到的问题放之全国而皆准。
“实际来看，位于河流上游的居民为生态建设作出了贡献，应当进行补偿。作为河流中、下游的地区和居民享受到了实惠，就应当对上游居民作出经济补偿”。全国政协委员、国务院参事、中国林科院首席专家杨忠岐说，目前，很多下游地区的群众尚不太能接受这种方式。国家一方面应加强宣传，提高人们的生态保护意识，让百姓逐渐接受生态补偿；另一方面，要利用税收调控，加大生态补偿投入。
来自纳西族的全国人大代表、云南文化产业投资控股集团有限责任公司工会副主席杨劲松说，云南很多山区的森林也曾因采伐遭受破坏，实施了保护政策后，才逐步得到恢复，但却在一定程度上造成了保护地人民的贫困，也制约了这些地区脱贫致富的步伐。“很多人原本砍一棵树就可以维持很长时间的生计，现在失去了原有的收入来源，面临严重的生存问题。”
“生态区的农民为生态涵养作出了贡献，甚至作出了牺牲。这些地区很多项目不能建设，森林是他们赖以生存的命根子，政府给予必要补偿是应该的。”全国人大代表、广东省广州市人大常委会原主任张桂芳对此表示赞同。他同时提出，生态区大多属于经济落后地区，提高生态补偿标准可以增加这些地区农民的收入，是开展扶贫攻坚非常直接的措施和途径。
“森林、湿地和河流等所提供的生态服务是全民所有的，向为保护这些资源而作出牺牲的人民实施补偿，是必须的也是合理的。”全国人大代表、江西省林业厅厅长阎钢军说。
制度缺失，实施频受阻
我国生态补偿工作启动较晚，在实施过程中仍存在不少困难。一些代表、委员认为，造成这些问题的最大原因来自于生态补偿机制尚未建立。
“由于生态补偿的制度没有建立起来，真正执行时会遇到很多阻碍。”全国人大代表、民进湖北省委员会秘书长周建元认为，由于缺乏必要的法律依据，“谁受益、谁补偿”的原则仅停留在呼吁阶段，并未真正落到实处。
“生态补偿基金来源单一也是当前面临的重要问题。”全国人大代表、广西南宁良凤江国家森林公园副主任覃建宁说，以森林生态效益补偿为例，补偿资金主要来源于国家和地方财政。就当前的情况看，直接从受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份征收森林生态效益补偿基金，作为国家和省级政府财政投入的必要补充，是提高补偿标准，使公益林经营者获得合理补偿的重要途径。
“但是，由于补偿机制没有及时建立，经济落后、贫穷地区投入，发达、富裕地区受益的问题还没有得到根本解决。”覃建宁说。
全国政协委员、浙江省林业厅巡视员吴鸿说，目前，浙江省的生态公益林省级层面补贴标准是全国最高的，已经达到每年每亩30元，这个数字到“十三五”结束时将达到50元。“然而在实际工作中，增加的补贴资金挤占了林业发展的资金，随之而来的是其他林业事业资金的增加量有所降低。”
此外，由于生态补偿标准未与生态效益挂钩，生态公益林不论质量高低、生态服务功能大小，均实行同一补偿标准，忽略了不同地区和不同管护难度、管护成本的差异。
“另一个问题是，中央在生态公益林补贴方面的标准太低。”阎钢军说，以江西为例，国家、省两级生态公益林补偿资金为每亩每年21.5元，而江西目前一根毛竹的价格为20元左右，每亩生态公益林的补助只相当于一株毛竹的价格，林农经营商品林与管护生态公益林的经济效益相去甚远，不利于提高林农的保护积极性。
当务之急，机制做保障
“当前，迫切需要从国家层面推动生态补偿机制真正落地。”周建元建议，加快生态补偿立法步伐，从中央层面建立具有可操作性的生态补偿机制。
全国政协常委、江西省政协副主席、民建江西省委主委孙菊生今年重点关注了自然保护区的生态补偿问题。他认为，当前，自然保护区生态补偿机制尚不健全，特别是对湿地至今没有任何补偿，严重影响了周边群众对自然保护区保护事业参与的积极性，甚至存在抵触和破坏情绪。他建议，建立健全生态补偿机制，将自然保护区所有林地全部纳入国家重点生态公益林，提高自然保护区内生态公益林补偿标准，并尽快建立湿地生态补偿机制。
在具体举措方面，全国人大代表、农工党云南省昭通市委主委宋万永建议，建立跨行政区域的横向转移支付，充分应用经济手段和法律手段，完善生态体系建设的财税、投融资政策，探索多元化生态补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。“生态补偿的支付主体是生态受益者，要大力倡导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。”在宋万永看来，在对生态牺牲区作出补偿的同时，让生态受益区政府、企业和民众建立成本意识，对自身发展行为作出约束和调整，也是建立生态补偿机制的重要目的。
“在制定生态补偿机制时，还要积极探索水、电、旅游等经营收入转移支付补偿办法。”孙菊生说。
阎钢军多年关注国家生态补偿标准提高问题。他认为，国家财政一次性增加过多补偿资金并不实际，但可以逐年逐步提高补偿标准，提高农民保护生态资源的积极性，从而提高保护效果。
覃建宁建议，明确森林生态效益补偿等级，尽快建立公益林分级补偿机制，使补偿标准与公益林形成过程的投入和产出的生态效益相挂钩。
吴鸿认为，在重要部位、重要区域，应提高补偿标准，在一些生态区位极度特殊、重要的地方，国家甚至可以采取花钱收购的方式实现完全保护。
同时，生态补偿资金中应划出一定比例，作为森林管护、森林防火、病虫害防治等的工作经费，加强外围保障。“如果缺乏必要的保障措施，无论建立何种生态补偿机制，生态保护的效果都会受到影响。”吴鸿说。
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