安徽省委省政府印发《安徽省国有林场改革实施方案》
信息来源：中国林业网 发布日期：2016-04-05 浏览次数：2142次
省委、省政府近日印发《安徽省国有林场改革实施方案》，要求各级各部门结合实际认真贯彻执行。全文如下：
根据《中共中央、国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》精神，结合我省实际，制订本实施方案。
一、国有林场改革的总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕保护生态、保障民生两大目标，推动政事分开、事企分开，实现体制机制创新，推动国有林场发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，加快建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、打造创新型“三个强省”、建设美好安徽作出更大贡献。
（二）基本原则。
——坚持生态保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失。
——坚持保障改善民生。立足国有林场实际，稳步推进改革，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保林场稳定。
——坚持分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业和生态建设实际，探索不同类型的国有林场改革模式。
——坚持分级负责。省政府对国有林场改革负总责，对各地国有林场改革工作实行分类指导，在政策和资金上予以适当支持。市、县（市、区）政府承担国有林场改革的主体责任，根据本地实际制定具体改革措施。
（三）总体目标。到2020年，通过改革实现以下目标：
——生态功能显著提升。通过严格保护、科学营林等多措并举，确保国有林场林地面积不减少，森林蓄积量增长800万立方米、达到2500万立方米以上，森林质量明显提升。
公益林和天然林全面禁止商业性采伐；商品林商业性采伐从严编制采伐限额，逐年递减。
——生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入，全面完成棚户区（危旧房）改造工程、林场场部至管护站点林区道路建设工程和农电网改造升级工程，林区饮水达到安全标准。
——管理体制全面创新。事业编制人数压减45%左右，基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。
二、国有林场改革的主要内容
（四）明确界定国有林场生态责任和保护方式。
将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务。目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由市、县（市、区）人民政府根据本地实际合理确定其属性。
（五）推进国有林场政事分开。林业行政主管部门要加快职能转变，落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。县级行政区域内规模过小、分布零散的多个国有林场，根据机构精简和规模经营原则可整合为1-2个较大的国有林场。科学核定事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级政府财政预算，强化对编制使用的监管。
（六）推进国有林场事企分开。国有林场从事的经营活动要实行市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理。加强资产负债的清理认定和核查工作，防止国有资产流失。加快分离各类国有林场的办社会职能，国有林场所办学校、医疗机构等社会管理职能，按隶属关系由同级政府负责剥离；对其资产和从业人员等成建制转移，实行属地管理。对国有林场代管的农村集体经济组织及其成员，就地整体划转给所在地政府管辖。镇场合一体制的国有林场，实行镇场分离。
（七）健全职工转移就业和社会保障体制。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工，主要通过以下途径进行安置：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业，不得采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。
经协商一致同意解除、终止人事劳动关系的，依法支付经济补偿。符合机关事业单位养老保险制度改革范围的，纳入机关事业单位养老保险制度改革。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平稳过渡、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。
（八）完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场日常性森林管护要引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励林场职工、社会资本发展森林旅游、林下经济等特色产业，有效盘活森林资源。企业性质国有林场经营范围内划分为公益林的部分，由中央财政和地方财政按照公益林核定等级分别安排管护资金。
（九）加强森林资源经营管理。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，按森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动，各级政府对所管理国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游等，应当与国有林场明确收益分配方式，并注意避开军事设施；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。
（十）实行森林资源监测考核制度。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督，对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合考核评价市、县人民政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。
（十一）健全森林资源监管体制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素，实行省、市林业行政主管部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管，充分调动各级监管机构的积极性。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。积极创造条件，将其他国有森林资源委托国有林场管理。
三、完善国有林场改革发展的政策支持体系
（十二）加强国有林场基础设施建设。与生态建设需要相适应，加强国有林场基础设施建设。各级政府将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划，将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。加快国有林场电网改造升级。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部就近搬迁到小城镇，依据小城镇发展总体规划建设安置点，提高与城镇发展融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按行政隶属关系，经有批准权的县级以上人民政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
（十三）加强对国有林场的财政金融支持。省级财政2016年、2017年各安排5000万元国有林场改革专项补助资金，由市、县统筹用作国有林场改革成本。要整合各类涉林资金，支持国有林场森林培育和保护，支持国有林场改革发展。完善公益林补偿机制，落实国有林场公益林补偿政策。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还；对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，按国家有关部门制定的化解政策执行；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。
（十四）加强人才队伍建设。建立公平公开、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，根据《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》（人社部发〔2015〕54号）精神，设置国有林场林业技能岗位结构比例。加强国有林场领导班子建设，加大职工培训力度，提高其综合素质和业务能力。
四、全面落实国有林场改革各项任务
（十五）加强组织领导。将国有林场改革列为全面深化改革的重点任务，省政府成立省国有林场改革领导小组，统筹推进国有林场改革工作；领导小组办公室设在省林业厅，负责改革日常工作。有关市、县（市、区）建立相应的领导机构和协调机制。各地在方案实施过程中出现的重大问题及时上报省委、省政府。
（十六）落实改革责任。国有林场改革涉及面广、政策性强，难度大、任务重，要实行统一领导，分级负责，整体推进。省政府同有关市政府签订国有林场改革责任书。市、县（市、区）政府对所属国有林场改革负全责，要把国有林场改革的各项任务和责任细化落实到各有关部门和单位，统筹推进。加强跟踪指导，强化风险防范，及时化解矛盾，确保改革按时完成。
（十七）加强督促检查。省委、省政府对各地国有林场改革进展情况实行定期调度。省委督查室、省政府督查室对各地国有林场改革进展和成效开展督查。加强中央和省级国有林场改革补助资金使用情况的审计监督，确保专款专用。要严明工作纪律，严防借改革之机破坏森林资源、擅自处置和非法侵占国有资产。加强执法监管，依法查处破坏国有森林资源和侵害国有林场合法权益的违法行为，确保林区稳定。
根据《中共中央、国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》精神，结合我省实际，制订本实施方案。
一、国有林场改革的总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕保护生态、保障民生两大目标，推动政事分开、事企分开，实现体制机制创新，推动国有林场发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，加快建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、打造创新型“三个强省”、建设美好安徽作出更大贡献。
（二）基本原则。
——坚持生态保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失。
——坚持保障改善民生。立足国有林场实际，稳步推进改革，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保林场稳定。
——坚持分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业和生态建设实际，探索不同类型的国有林场改革模式。
——坚持分级负责。省政府对国有林场改革负总责，对各地国有林场改革工作实行分类指导，在政策和资金上予以适当支持。市、县（市、区）政府承担国有林场改革的主体责任，根据本地实际制定具体改革措施。
（三）总体目标。到2020年，通过改革实现以下目标：
——生态功能显著提升。通过严格保护、科学营林等多措并举，确保国有林场林地面积不减少，森林蓄积量增长800万立方米、达到2500万立方米以上，森林质量明显提升。
公益林和天然林全面禁止商业性采伐；商品林商业性采伐从严编制采伐限额，逐年递减。
——生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入，全面完成棚户区（危旧房）改造工程、林场场部至管护站点林区道路建设工程和农电网改造升级工程，林区饮水达到安全标准。
——管理体制全面创新。事业编制人数压减45%左右，基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。
二、国有林场改革的主要内容
（四）明确界定国有林场生态责任和保护方式。
将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务。目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由市、县（市、区）人民政府根据本地实际合理确定其属性。
（五）推进国有林场政事分开。林业行政主管部门要加快职能转变，落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。县级行政区域内规模过小、分布零散的多个国有林场，根据机构精简和规模经营原则可整合为1-2个较大的国有林场。科学核定事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级政府财政预算，强化对编制使用的监管。
（六）推进国有林场事企分开。国有林场从事的经营活动要实行市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理。加强资产负债的清理认定和核查工作，防止国有资产流失。加快分离各类国有林场的办社会职能，国有林场所办学校、医疗机构等社会管理职能，按隶属关系由同级政府负责剥离；对其资产和从业人员等成建制转移，实行属地管理。对国有林场代管的农村集体经济组织及其成员，就地整体划转给所在地政府管辖。镇场合一体制的国有林场，实行镇场分离。
（七）健全职工转移就业和社会保障体制。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工，主要通过以下途径进行安置：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业，不得采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。
经协商一致同意解除、终止人事劳动关系的，依法支付经济补偿。符合机关事业单位养老保险制度改革范围的，纳入机关事业单位养老保险制度改革。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平稳过渡、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。
（八）完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场日常性森林管护要引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励林场职工、社会资本发展森林旅游、林下经济等特色产业，有效盘活森林资源。企业性质国有林场经营范围内划分为公益林的部分，由中央财政和地方财政按照公益林核定等级分别安排管护资金。
（九）加强森林资源经营管理。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，按森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动，各级政府对所管理国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游等，应当与国有林场明确收益分配方式，并注意避开军事设施；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。
（十）实行森林资源监测考核制度。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督，对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合考核评价市、县人民政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。
（十一）健全森林资源监管体制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素，实行省、市林业行政主管部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管，充分调动各级监管机构的积极性。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。积极创造条件，将其他国有森林资源委托国有林场管理。
三、完善国有林场改革发展的政策支持体系
（十二）加强国有林场基础设施建设。与生态建设需要相适应，加强国有林场基础设施建设。各级政府将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划，将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。加快国有林场电网改造升级。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部就近搬迁到小城镇，依据小城镇发展总体规划建设安置点，提高与城镇发展融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按行政隶属关系，经有批准权的县级以上人民政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
（十三）加强对国有林场的财政金融支持。省级财政2016年、2017年各安排5000万元国有林场改革专项补助资金，由市、县统筹用作国有林场改革成本。要整合各类涉林资金，支持国有林场森林培育和保护，支持国有林场改革发展。完善公益林补偿机制，落实国有林场公益林补偿政策。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还；对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，按国家有关部门制定的化解政策执行；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。
（十四）加强人才队伍建设。建立公平公开、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，根据《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》（人社部发〔2015〕54号）精神，设置国有林场林业技能岗位结构比例。加强国有林场领导班子建设，加大职工培训力度，提高其综合素质和业务能力。
四、全面落实国有林场改革各项任务
（十五）加强组织领导。将国有林场改革列为全面深化改革的重点任务，省政府成立省国有林场改革领导小组，统筹推进国有林场改革工作；领导小组办公室设在省林业厅，负责改革日常工作。有关市、县（市、区）建立相应的领导机构和协调机制。各地在方案实施过程中出现的重大问题及时上报省委、省政府。
（十六）落实改革责任。国有林场改革涉及面广、政策性强，难度大、任务重，要实行统一领导，分级负责，整体推进。省政府同有关市政府签订国有林场改革责任书。市、县（市、区）政府对所属国有林场改革负全责，要把国有林场改革的各项任务和责任细化落实到各有关部门和单位，统筹推进。加强跟踪指导，强化风险防范，及时化解矛盾，确保改革按时完成。
（十七）加强督促检查。省委、省政府对各地国有林场改革进展情况实行定期调度。省委督查室、省政府督查室对各地国有林场改革进展和成效开展督查。加强中央和省级国有林场改革补助资金使用情况的审计监督，确保专款专用。要严明工作纪律，严防借改革之机破坏森林资源、擅自处置和非法侵占国有资产。加强执法监管，依法查处破坏国有森林资源和侵害国有林场合法权益的违法行为，确保林区稳定。
